Bort med to års etterslep. Bort med nasjonalt fastsatte tilskuddssatser. Bort med nasjonalt fastsatte kapitaltilskudd og pensjonstilskudd.
I stedet skal norske kommuner hvert år lage egne, lokale forskrifter om beregning av tilskudd til de private barnehagene - inkludert tilskudd til pensjon og administrasjon. I tillegg skal kommunene beregne og tildele egne tilskudd til eiendom.
Viktige kriterier
Når kommunene skal vedta forskrift om tilskuddsberegning, må de legge vekt på en rekke faktorer:
Om
barnehagen er ordinær, familiebarnehage eller åpen barnehage, antall barn og
barnas alder, barnegruppenes sammensetning og behov, ansattes lønns-, pensjons-
og arbeidsvilkår, barnehagenes geografiske beliggenhet og eventuelle vilkår med
krav til innholdet i barnehagetilbudet. Kommunen kan i tillegg legge vekt på
andre forhold som kan bidra til likeverdige barnehagetilbud av høy kvalitet.
I forslaget bygges det videre på prinsippene om rammefinansiering.
– Slik at beslutningene om fordeling av midler blir tatt av de
som best kjenner de lokale forholdene i kommunen.
Departementet viser til
regjeringens barnehagestrategi, «Barnehagen for en ny tid», der det går fram at kommunen skal få større mulighet til å styre finansieringen og krav
til private barnehager.
Samtidig:
«Selv
om det foreslås å gi kommunene økt mulighet for styring, skal private etablerte
barnehager fortsatt sikres tilskudd som gjør at de kan drive i henhold til
kravene i nasjonalt regelverk. Dette vil utgjøre «bunnplanken» i systemet. I
den grad private barnehager blir pålagt av kommunen oppgaver eller krav utover
nasjonale minstekrav, må kommunen sørge for at tilskuddet til den private
barnehagen er tilpasset de økte kravene», står det i forslaget.
Kommunene skal kunne omfordele, slik at de kan gi høyere tilskudd til de barnehagene som trenger det mest. Noe som ifølge forslaget kan sikre at de private barnehagene som i dag har lav driftsmargin får bedre rammebetingelser, samt at de offentlige midlene blir brukt der de trengs mest.
Ikke kostnadsdekning
Det understrekes også at det ikke legges opp til et system med kostnadsdekning, som i dag. Det skal heller ikke legges vekt på historiske tall:
«Med lokale forskrifter vil ikke kommunen lenger være forpliktet til å ta utgangspunkt i siste tilgjengelige regnskapstall ved beregning av tilskudd. Kommunen kan blant annet se hen til hvordan den fordeler midler til de kommunale barnehagene.»
Samtidig er det tydelig at når kommunene får mer ansvar, så kreves det også at de har god oversikt over alle barnehagene.
– Det er viktig at kommunen involverer private barnehager i
alle prosesser, at de har et samlet fokus på kvalitetsutvikling i både private
og kommunale barnehager, og sørger for at nasjonale og lokale satsinger
finansieres samtidig i alle barnehager. De private barnehagene må derfor også
gis rom til å komme med initiativ til satsinger.
Kan stille krav til innholdet
I lovforslaget vil departementet lovfeste at kommunen kan stille vilkår med krav til innholdet i barnehagetilbudet når den fatter vedtak om tildeling av tilskudd. Forslaget har sammenheng med det som også ble foreslått i fjor sommer:
- At kommunen kan holde barnehager som har driftsutgifter som de private barnehagene ikke har utenfor tilskuddsgrunnlaget, og at kommunen kan holde barnehager som har 20 prosent høyere driftsutgifter enn gjennomsnittet utenfor tilskuddsgrunnlaget.
Forslaget ble møtt med en storm av kritiske høringssvar, der mange mente det ville være et brudd på prinsippet om likebehandling.
Nå skriver departementet:
«At kommunen i dag mangler hjemmel for å stille vilkår med krav til innholdet i barnehagetilbudet kan etter departementets syn føre til færre lokale satsinger på barnehage, eller at ikke alle barn i kommunen drar nytte av kommunens barnehagesatsinger. Det gjør det også vanskelig for kommunen å få til et godt tverrsektorielt samarbeid og forebyggende tiltak på tvers av sektorer for å hjelpe utsatte barn.
Det understrekes imidlertid at departementets forslag ikke innebærer at kommunen kan sette vilkår som innebærer økte krav til den private barnehagen, uten at dette også reflekteres i tilskuddsnivået til den private barnehagen.»
(...)
«Samtidig vil en hjemmel for kommunen til å stille vilkår for tildeling av tilskudd, gjøre at kravene til barnehagene blir mer uforutsigbare enn når alle krav er regulert gjennom lov og forskrift. En slik vilkårsadgang bør derfor bare gjelde krav som er rettet mot konkrete barnehager slik at de ikke er egnet for en forskriftsregulering, for eksempel krav som er en del av en satsing som gjelder noen utvalgte barnehager i kommunen. Generelle krav kommunen vil stille til alle barnehagene i kommunen, må etter departementets syn framgå av lokale forskrifter.»
Vurdert og forkastet
Regjeringen har i arbeidet fram mot forslaget som nå legges fram, vært innom mange ulike modeller for finansiering. Som en nasjonal sats for tilskudd, et nasjonalt grunntilskudd med et lokalt fastsatt topptilskudd, en videreføring av dagens system men med en presisering av likebehandlingsprinsippet - eller å la det være helt opp til kommunene hvordan de vil finansiere de private barnehagene i sin kommune.
I likhet med dagens modell blir ingen av disse vurdert som gode nok.
– Det er etter departementets syn krevende å ha en nasjonal
tilskuddsmodell som treffer godt i hele landet. Det er ikke mulig å ha en
felles beregningsmåte som skal svare godt på ulike lokale behov, og samtidig ha
et visst overordnet preg, noe en nasjonal modell nødvendigvis må ha. Dette gjør
at dagens tilskuddsmodell både oppleves komplisert og detaljert å forholde seg
til for lokalebarnehagemyndigheter og private barnehager, samtidig som
tilskuddet ikke alltid samsvarer med de lokale behovene.
Dermed blir det helt nye regler.
Får komme med innspill
Hvordan skal så dette fungere i praksis?
For det første: Det blir ikke valgfritt for kommunene om de vil fastsette en forskrift eller ikke. Har de omså bare én privat barnehage, skal tilskuddsberegningen gjøres ut fra et overordnet regelverk. Det mener regjeringen vil sikre forutsigbarhet for private aktører.
Når kommunen har fastsatt nye regler, skal de på høring.
– Dette vil gi eiere av private barnehager mulighet til å
komme med innspill til forslagene som kommunen kan hensynta i den endelige
utformingen av forskriften.
Samtidig legges det opp til at det kan gjøres endringer fra år til år:
«De lokale forskriftene må nødvendigvis ha en viss
skjønnsmargin, slik at det fra år til år vil kunne variere hvor godt
tilskuddene treffer sett opp mot formålet. Det legges ikke opp til et
kostnadsdekningssystem. Vektleggingen må imidlertid være egnet til å ivareta
formålet om likeverdige barnehagetilbud, ved å hensynta forskjeller i kostnader
mellom ulike barnehager.»
Forskjellene kommunene skal ta hensyn til, er for eksempel variasjoner i antall barn. Som det slås fast: I
dag er det mer økonomisk lønnsomt å etablere store barnehager.
Med større frihet mener regjeringen at kommunene bør ta hensyn til de små barnehagene:
«Selv om det fortsatt er ønskelig at private barnehager
drives lønnsomt, bør kommunen være forpliktet til å ta hensyn til de ulike
barnehagenes størrelse når den fastsetter regler om beregning av tilskudd. Små
barnehager kan ha pedagogiske fordeler, og være ønskelig av hensyn til for
eksempel de minste barna, og barnegrupper med særskilte behov. Små barnehager
vil således kunne ivareta behovet for mangfold i kommunens barnehagestruktur.
Det er etter departementets syn derfor viktig at det fortsatt legges til rette
for slike tilbud. Tilskuddsberegningen bør da gjenspeile dette.»
Også geografisk beliggenhet skal hensyntas; for å sikre et barnehagetilbud der folk bor i grisgrendte strøk.
«Det kan også knytte seg til plassering i levekårsutsatte områder, som tilsier behov for økt grunnbemanning eller liknende. For å nå målet om likeverdige barnehagetilbud, må barnehager med en «ugunstig» beliggenhet, kompenseres for dette gjennom økte tilskudd, slik at de kan gi et like godt pedagogisk tilbud til barna som andre barnehager.»
Kommunene må også ta hensyn til barnegruppens sammensetning og behov, som nødvendigvis vil påvirke det pedagogiske tilbudet og kostnadene.
«Når det gjelder «barnegruppenes behov» kan dette for eksempel knytte seg til barnehager som har økte kostnader på bakgrunn av antall barn med aktivitetsplan etter reglene om psykososialt barnehagemiljø. Å åpne for at det skal legges vekt på slike hensyn, kan slik departementet ser det medføre at flere private barnehager etablerer seg i områder med levekårsutfordringer. Dette vil gi økt valgmulighet også for disse familiene».
Det presiseres samtidig at når det gjelder barn med vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter dagens kapittel VII i barnehageloven, finansieres disse utenfor tilskuddsordningen. Det foreslås ingen endringer her.
Den vanskelige pensjonen
Når kommunene skal fastsette driftstilskuddet, skal de også legge vekt på ansattes lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår. Dette vil bidra til å unngå at kostnader knyttet til ansatte brukes som en måte å spare penger på i barnehagene.
I det ligger også ansvaret for å sørge for at private barnehager får riktig tilskudd til pensjon. Noe departementet medgir ikke er tilfelle i dag:
«Dagens innretning av pensjonstilskuddet har vist seg å være komplisert å praktisere og uforutsigbar. (...) Departementet mener at det er uheldig at dagens system er innrettet på en måte som bidrar til høyt konfliktnivå mellom private barnehager og kommunen. Det har bidratt til at staten i større grad involveres i konflikter, og forventes å legge til rette for løsninger når partene forhandler seg imellom. Erfaringene fra dagens system tilsier etter departementets syn at man ikke bør legge opp til et framtidig system som krever like omfattende og presist dokumentasjonsgrunnlag fra både de private barnehagene og kommunene som i dag.»
De mener heller ikke kostnadsdekning, slik mange har tatt til orde for, er en god løsning:
«Kostnadsdekning bryter med tilskuddsmodellen, og vil innebære et økende dokumentasjonsbehov for både de private barnehagene og kommunene sammenlignet med i dag. Kostnadsdekning forutsetter et godt system for automatisert utbetaling, slik at ikke alle landets private barnehager må gjennom omfattende søknadsprosesser hvert år for å motta tilskudd. Kostnadsdekning på nasjonalt nivå vil gi et enda større detaljfokus ved tildeling av tilskudd, noe som vil føre til betydelig økte styringskostnader og administrative kostnader ved søknadsbehandling. Samtidig vil kostnadsdekning ikke gi insentiver for de private barnehagene til å holde pensjonsutgiftene på et bærekraftig nivå, og det kan innebære økte kostnader for staten over tid.»
Derimot kan kommunene selv velge kostnadsdekning, men departementet advarer samtidig om at det kan innebære en betydelig økning av pensjonskostnadene.
Å finne løsningen, blir overlatt til kommunene:
«Kommunen skal vektlegge ansattes lønns-, pensjons- og arbeidsvilkår ved fastsetting av tilskudd. At kommunen skal legge vekt på ansattes lønns- og pensjonsvilkår i tilskuddsutmålingen er nytt i barnehageloven. Dette vil stimulere til gode pensjonsordninger for ansatte i private barnehager. Det bidrar også til at barnehager som allerede har gode pensjonsordninger, i større grad enn i dag vil få et tilskudd som reflekterer dette».
Bygg og eiendom
Forslaget har et eget kapittel om tilskudd til eiendom, mens løpende utgifter knyttet til drift av eiendom, slik som vedlikehold, renhold, vaktmestertjenester, søppeltømming, strøm og lignende skal inngå i driftstilskuddet.
At eiendomstilskuddet blir skilt helt ut, begrunnes med at hensikten med tilskudd til eiendom skiller seg vesentlig fra hensikten med tilskudd til drift. Det pekes på at å kompensere for kostandene til barnehagebygg ikke er like viktig i dag som i perioden da sektoren ble bygget ut.
«At sektoren nå i all hovedsak er ferdig utbygget, kan tilsi at kapitaltilskuddet avvikles, helt eller delvis. Departementet mener imidlertid det fortsatt bør være et eiendomstilskudd. For å drive en barnehage er selve bygget barna skal være i, sentralt. Det må være egnet til å gi barn en hverdag hvor de kan utfolde seg i trygge og sunne omgivelser.»
Selv om det er kommunene som får ansvar for å beregne eiendomstilskuddet, foreslås det å ramme inn kommunens handlingsrom med en rekke momenter kommunen skal og kan legge vekt på ved beregningen. Disse inkluderer ikke kvaliteten på bygget eller beliggenheten. I stedet mener departementet byggets alder skal ha betydning. På den måten vil departementet unngå spørsmål om markedspris, som igjen kan drive opp prisen på attraktive barnehagebygg, noe de mener kan «...gi intensiver for barnehager med en sentral beliggenhet som i dag har lave rente- og avskrivningskostnader, til å selge bygget, mot å inngå avtale om å leie bygget (dyrere)
tilbake, eller at selskaper som i dag eier barnehagebygg selger de videre, hvorpå de nye eierne inngår nye husleiekontrakter med barnehagene.»
I stedet skal det legges vekt på benyttede plasser i barnehagen, for å stimulere til at barnehagene tar inn så mange barn de er godkjent for. Det skal også tas sikte på å kompensere for rente- og avskrivningskostnader heller enn leiekostnader. Og det skal skilles mellom ordinære barnehager og familiebarnehager.
Ønsker innspill
I lovforslaget understrekes det at forslaget til ny tilskuddsmodell innebærer en stor endring i måten kommunen skal beregne tilskudd til drift og pensjon til private barnehager på. Dermed er det grunn til å vurdere behovet for en overgangsordning.
Departementet ber om innspill til hva en eventuell overgangsordning bør inneholde, hvem den bør gjelde for og hvor lenge en slik ordning eventuelt bør gjelde.
– Det bes om innspill både om behovet for private barnehager, og eventuelle konsekvenser en overgangsordning vil ha for kommunene.
