Fem år med ny rammeplan: Skulle styrke kommunale tilsyn, men de har gått ned

1. august 2017 trådte ny Rammeplan for barnehagen i kraft. Året etter ble det bevilget 20 millioner kroner til «den mest omfattende evalueringen av barnehagen som så langt er gjort.» 

Anne Homme har ledet forskergruppen tilknyttet NORCE som har brukt de fem siste årene på å gå grundig inn i tematikken. Prosjektet har to overgripende problemstillinger: 1) Hvordan tolker sentrale aktører målene og intensjonene i den reviderte rammeplanen, og hvordan erfarer de iverksettingsprosessen? og 2) Hvordan arbeider aktører på ulike nivåer for å iverksette rammeplanen? 

I tillegg har prosjektet undersøkt to problemstillinger rettet mot spesifikke temaer i rammeplanen, overganger og samiske innhold: 3) Hvordan arbeider sentrale aktører og barnehager for å inkludere de samiske rettighetene som er inkludert i rammeplanen? og 4) Hvordan tilrettelegger og sikrer sentrale aktører og barnehager barns overgang til barnehagen, internt i barnehagen og fra barnehagen til skolen.

Nå er rapporten klar. 

Dette er hovedfunnene: 

• Fagområdene er godt kjent blant personalet.
• Progresjon forstås på ulike måter i barnehagefeltet.
• Barnehagene prioriterer arbeid med overganger.
• Barnehagene opplever mangel på kunnskap om samisk språk og kultur.
• Barnehageeierne har ulike tilnærminger til barnehagens arbeid med rammeplanen.
• Kommunene opplever rammeplanen som bedre egnet for tilsyn.

Færre tilsyn

«Tilsynet er særleg viktig fordi kommunane fører tilsyn med alle barnehagar, samstundes som dei har avgrensa styringsautoritet overfor dei private barnehagane» (Kunnskapsdepartementet, 2018). Rammeplanreformen var derfor også tenkt å styrke nettopp tilsynet, innledes kapitlet om barnehagetilsynet i den kommunale oppfølgingen av rammeplanen. 

To spørreundersøkelser til kommunene, i 2020 og 2023, viser stor variasjon når det gjelder oppfatningen av barnehagetilsynet som styringsmiddel. I 2020 er det 29 prosent som mener tilsynet er et svakt styringsinstrument, mens 19 prosent ikke har en mening. Dette vil si at et stort mindretall meiner at et av de viktigste styringsinstrumentene kommunen har, er svakt eller er i tvil om dette. 

Dette er såpass mange at det reiser spørsmål ved den evnen kommunene har til å ivareta myndighetsansvaret sitt, konkluderes det i rapporten.

Samtidig er 61 prosent av kommunene litt enig eller svært enig i at rammeplanen fra 2017 gir et sterkere grunnlag for tilsyn - men nesten 40 prosent mener at ambisjonen om å styrke rammeplanen som grunnlag for tilsyn ikke har lykkes. 

65 prosent av kommunene oppgir at de har brukt tilsyn for å kontrollere at rammeplanen blir implementert i den enkelte barnehagen. 

46 prosent av kommunene har satt krav til at barnehagen skal jobbe med alle sentrale deler av rammeplanen. 

93 prosent er enige i at tilsyn ikke bare skal være kontroll, men også læring. Samtidig oppgir 71 prosent av kommunene at tilsynet først og fremst er kontroll. 

– Når det er en utbredt oppfatning at den nye rammeplanen gir bedre grunnlag for tilsyn, samtidig som et stort mindretall likevel mener at tilsynet er et svakt styringsinstrument, vitner det om at dette har vært et stort problem, slik kommunene har sett det. Det tyder også på at den nye rammeplanen har bedret situasjonen, men ikke løst problemet fullt ut. Det kan derfor se ut til at tilsynet fremdeles vil ha utfordringer, står det videre. 

Antallet tilsyn med barnehagenes arbeid med rammeplanen er redusert fra 2020 til 2023. 

Når kommunene fører tilsyn med barnehagene kombinerer de gjerne flere tema, som for eksempel rammeplan og psykososialt barnehagemiljø. 

– Våre funn reflekterer ulik kapasitet blant lokale barnehagemyndigheter til å føre tilsyn, noe som synliggjør et behov for kompetanseutvikling. Det er videre behov for mer kunnskap om årsakene til at kommunene i liten grad fører tilsyn med barnehagenes oppfølging av rammeplanen, og om kommunene trenger mer støtte eller veiledning til å utføre slike tilsyn.

Mangler barnehagefaglig kompetanse

Rapporten viser også utfordringer knyttet til kommunen på eiersiden: 

Undersøkelsene som rapporten bygger på viser at kommunene er i stor grad er urolige for om det er kapasitet til å følge opp og gjøre de endringene rammeplanen krever, både i kommuner og barnehager. Mange kommuner har få ansatte til å jobbe med barnehagesaker og har ikke alltid barnehagefaglig kompetanse. Også i barnehagene er presset på de ansatte stort, noe som kan sette grenser for hva de kan klare å gjennomføre, står det blant annet i rapporten.

Det viser seg også at mange kommuner har utfordringer med å følge kravet om å skille rollen som eier og tilsynsmyndighet: Bare 42 prosent hadde gjennomført dette skillet i 2023. Ytterligere 23 prosent hadde løst det gjennom interkommunalt samarbeid, mens 35 prosent ikke har gjort noen av delene.

Mens noen kommuner ser ut til å ha innført det organisatoriske skillet mellom eierskap og styresmakt som lovverket nå krever, men de har så få folk at de ansatte flytter fram og tilbake mellom de to enhetene alt etter hvor behovet er størst.

Rapporten peker på at særlig i små kommuner er den administrative kapasiteten og den barnehagefaglige kompetansen begrenset, noe som gjør dette kravet krevende å implementere - og det stilles spørsmål ved hvor realistisk kravet om et slikt skille faktisk er. 

Tilsyn i private barnehager

Rapporten tar også for seg hvorvidt kommunenes rolle som tilsynsmyndighet oppfattes som legitim - særlig ved tilsyn i private barnehager: 

– Det kan være en utfordring at kommunen er både tilsynsmyndighet og konkurrent. Det er også usikkert hva tilsynet mer presist tar opp når kommunene nå i rammeplanen har fått et bredere grunnlag for å stille krav, og det er et viktig spørsmål hvordan de private eierne og styrerne opplever en slik utvidelse.

Private eiere og styrere er spurt om dette i to ulike undersøkelser. 

Noen av eierne som driver barnehager i flere kommuner understreker den store variasjonen i hva kommunene fører tilsyn på. En svarer blant annet: 

«Veldig ulikt fra kommune til kommune. Og det har det alltid vært. Noen kommuner er veldig opptatt av å gå inn i spesielle områder. Mens andre tar flere områder. Noen tar dokumenttilsyn, og så har det økonomiske tilsynet kommet etter hvert.» 

Samme eier svarer samtidig at tilsynet bidrar til bevisstgjøring rundt fagområdene tilsynet handler om, og påpeker også at det er rom for dialog.

En del av eierne er mer kritiske til kommunen som tilsynsmyndighet enn styrerne - men kritikken handler ikke nødvendigvis om at det er for mye tilsyn. Det handler også om at kommunene tar for lite ansvar og kontrollerer for lite. 

En stor eier sier det slik: 

«Vi har jo ikke noe tilsynsmyndighet som heller fungerer veldig bra i Norge, syns jeg. Så jeg liker den nye rammeplanen bedre enn den forrige, fordi det er mer skal. (…)»

Det er også eiere som karakteriserer tilsynet generelt som overivrig og inkompetent, og som understreker det urimelige i at kommunen fører tilsyn med private barnehager som de også konkurrerer med. 

– Denne kritiske holdningen til det kommunale tilsynet kan henge sammen med konkurransesituasjonen, men det kan også henge sammen med mer dyptgående motsetninger. Børhaug (2021) finner at de private eierne er kjennetegnet av bred skepsis til kommunene generelt og kritiserer kommunen for å være ineffektiv, stivbeint og byråkratisk, mens de private er fleksible og innovative. 

Samtidig kommer det ikke mye kritikk av tilsynet i intervjuene med styrerne, tvert imot: Flere styrere peker på tilsyn som stimulans til gjennomgang, læring og utvikling. 

I perioden har det blitt flere dokumenttilsyn, mens antallet stedlige tilsyn går tilbake. Dokumenttilsynet ser ikke ut til å ha den samme stimulerende læringseffekten. I dette formatet er det lite rom for dialog og tilbakemelding fra kommunen, noe flere gir uttrykk for å savne, står det videre. 

Flere konklusjoner

Rapporten er delt inn i åtte kapitler som går grundig inn i ulike temaer. En av de viktigste funnene i undersøkelsen, er at de ulike fagområdene i rammeplanen er godt kjent blant personalet: 

90 prosent av styrerne forteller at de vektlegger arbeidet med fagområdene høyt. 

Fagområdene «Kommunikasjon, språk og tekst» og «Kropp, bevegelse, mat og helse» prioriteres høyest. 

Til tross for at styrerne oppgir at de vekter arbeidet med fagområdene ulikt, oppgir de også at arbeidet med fagområdene må ses i sammenheng, og at de ulike områdene i praksis går over i hverandre. Videre er faglig autonomi viktig for å kunne tilpasse arbeidet til lokale forhold, oppsummeres det. 

Et annet funn er at progresjon forstås på ulike måter i barnehagefeltet: 

Samtidig som rammeplanen stiller tydelige krav, ligger det stort rom for fortolkning av innholdet i enkelte begrep. I rapporten tolkes progresjon, slik det er beskrevet både i rammeplanen og i støttemateriellet fra Udir, på to måter. På den ene siden, en forutbestemt utvikling som skjer i ulike stadier, for eksempel alder. På den andre siden, utvikling basert på barns undring og utforskning, som voksne kan tilrettelegge for. Progresjon kan altså være lineær og utviklingsbasert eller ta utgangspunkt i barnets egne interesser.

Funnene tyder på at arbeidet med progresjonsbegrepet er noe som bør prioriteres, konkluderer forskerne. 

Kommunene og eiere kan vurdere å vektlegge dette arbeidet tydeligere, som en støtte til barnehagene. Mer nasjonalt støttemateriale kan også være til hjelp for barnehagenes arbeid med progresjon. Det kan imidlertid være vanskelig å skille progresjon fra begreper om utvikling og læring. Det kan derfor stilles spørsmål ved om progresjon er et nødvendig begrep i barnehagefeltet. 

Prioriterer overganger

Forskningen viser også at barnehagene arbeider godt med overganger, både til barnehagen, internt i barnehagen og mellom barnehage og skole. 

– Det er tendenser til ytterligere styrking av dette arbeidet, som i betydelig grad er rutinisert og skriftliggjort. Kommunene har ulike forståelser for hva som er en god overgang mellom barnehage og skole, og har ulike tiltak i overgangen. Alle kommunene oppgir at de har tiltak på det sosiale nivået: 90 prosent legger til rette for at informasjon om barna overføres til skolen, 82 prosent har lagt til rette for at barnehagebarna får besøke skolen de skal begynne på og 79 prosent har systematisert arbeid for å avdekke behov for tidlig innsats for barn med særskilte behov. 

I noen kommuner er ansvaret for overgangen fra barnehage til skole lagt til den enkelte skole. Dette kan føre til variasjon i standarder og rutiner for arbeidet med overganger ut fra lokale behov og forutsetninger.

Mangler samiskkunnskap

I rammeplanen fra 2017 ble de samiske rettighetene forsterket, noe som gjenspeiles i at barnehagene markerer samisk nasjonaldag. 

Men rapporten viser at både samiske barnehager og barnehager med samiske barn har problemer med å få kvalifisert personale, spesielt med samiske språkkunnskaper. Andre barnehager har også gitt uttrykk for at det er vanskelig å følge opp bestemmelsene om å inkludere samisk kultur på grunn av manglende kompetanse, og noen opplever at andre temaer har større relevans for deres barnehage. 

– I arbeidet med samisk i barnehagen – på alle nivåer, i alle barnehager og over hele Norge – er det behov for mer systematisk arbeid på tvers for å følge opp rammeplanens føringer og den generelle økte anerkjennelsen av samene som urfolk. Dette innebærer at barnehageeiere, lokale, regionale og sentrale myndigheter, Sametinget og barnehagelærerutdanningene må bidra, slik at både samiske og andre barnehager har mulighet til å følge opp ansvaret de er gitt i rammeplanen, står det blant annet. 

Oppsummert viser det seg at omtrent halvparten av kommunene oppgir at de har økt arbeidet sitt med samisk språk og kultur med ny rammeplan. Omtrent halvparten av kommunene oppgir videre at de ikke har kompetanse på det samiske feltet. 46 prosent overlater arbeidet med samisk språk og kultur til barnehagen. 30 prosent prioriterer ikke arbeid med samisk fordi de ikke har samisk bosetting i kommunen. Kun fire prosent av kommunene oppgir at de har foreldre som har bedt om et samisk tilbud til barna som kommunen ikke har kunnet oppfylle. 

Ulike tilnærminger

Undersøkelser viser også at barnehageeierne har ulike tilnærminger til barnehagens arbeid med rammeplanen: 

Rammeplanen gir barnehageeierne et tydelig ansvar. I intervju med eiere og styrere kommer det frem at noen eiere primært formidler krav og forventninger fra offentlige myndigheter til barnehagene. De overlater ansvaret for fortolkning og implementering til styrer og pedagogiske ledere.

Analysene viser at eierform har betydning for hvordan styrerne vurderer eiers involvering. Styrere ansatt i kommersielle eierorganisasjoner opplever i størst grad at eier er tett på, mens styrere i barnehager med ideelt eierskap erfarer i minst grad at eier involverer seg i arbeidet med rammeplanen. 

Kommunalt ansatte styrere opplever at eier involverer seg mindre enn i de kommersielle, men mer enn i de ideelle barnehagene. 

Små eiere med begrensede ressurser legger ofte til rette for at styrer skal ha hovedansvar for barnehagens faglige innhold. Kommunale eiere har oftere mulighet til å trekke veksler på ressurser i flere tjenester og sektorer, og kan se barnehage i et bredt oppvekstperspektiv.