Velferdsdebatt: – Den norske velferdsstaten er omgitt av stor, tverrpolitisk enighet

• Dette er et innsendt bidrag, og gir uttrykk for skribentens meninger og holdninger. Vil du delta i debatten? Send gjerne inn innlegg hit.

I 2015 ga Linn Herning ut en bok med en forside prydet med igler, lus og kakerlakker. Tittelen var «Velferdsprofitørene». Boka er en fortelling om hvordan noen tjener seg styrtrike på å levere velferdstjenester til det offentlige. Til tross for en lite tiltalende karakterisering av enkeltpersoner som parasitter, og med belegg primært fra medieoppslag, framsatte boka en alvorlig påstand: Offentlige midler bevilget til helse, skole, barnehage, omsorg og sosiale tjenester, ender opp i private lommer og skatteparadiser. Den viktigste mekanismen er hvordan eierne av private velferdsfirmaer sikrer profitten ved å presse ned de ansattes lønn- og arbeidsforhold. Og, profittene skjules i selskapskonstruksjoner og skattestrategiske tilpasninger.

Hernings påstand ble tatt på det største alvor: LO finansierte et større prosjekt ved Fafo, rapportert i 2019 i boka «Velferd til salgs». Tidsskriftet «Stat og Styring» hadde i nr 4, 2018, et eget temanummer over forskningen på effekter av konkurranseutsetting. Og sist men ikke minst, Stortinget ba i desember 2017 regjeringen om å nedsette et ekspertutvalg til å gjennomgå alle sider ved private aktørers virksomhet når de, gjennom kontrakter eller innenfor offentlige tilskuddssystemer, leverer offentlig finansierte velferdsytelser. Jeg fikk lede dette utvalget, og i desember 2020 kom en 600 sider lang Norsk Offentlig Utredning (NOU 2020:13).

En annen historie

Fra disse analysene vokste det fram en annen historie om den norske velferdsstaten: Et mangfold av private aktører, med ulike eie og organisasjonsformer, spiller en viktig rolle for at staten skal levere sine velferdsgarantier til befolkningen. De private er alt fra idealistiske ildsjeler og sosiale entreprenører, via de tradisjonelle frivillige organisasjonene til mer kommersielt innrettede norske og utenlandske konserner.

Ingen finner belegg for at milliardbeløp forsvinner inn i (utenlandske) investorers lommer, eller skjules i selskapskonstruksjoner og skattetilpasninger. Nivåene på fortjeneste hos de private er på nivå med, og i underkant av, annen sammenliknbar økonomisk virksomhet. Større private konserner har økt sin betydning i forhold til mindre aktører. Forskjellene i lønnsnivåer mellom ansatte i offentlig, privat ideell og i kommersielle virksomheter er usystematiske, og varierer mellom de ulike tjenestene. Det er litt lavere lønnsnivå i kommersielle virksomheter, men også en noe yngre stab og lavere sykefravær.

I sum presenteres det, etter mitt syn, et solid empirisk belagt, nyansert og mangfoldig bilde av et avansert norsk velferdsstatelig system, av Fafo karakterisert som en «velferdsmiks». Innenfor det offentlige velferdsansvaret for hele befolkningen leverer private aktører tjenester innenfor to hovedmodeller: I tilskuddsmodellen mottar private støtte ut fra hvor mye de produserer, de to største er barnehager og fastleger og andre -spesialister. I anskaffelsesmodellen velger det offentlige ut et lite antall leverandører, og inngår kontrakter med disse. Dette skjer ofte etter konkurranseutsetting, men kan også være favorisering av bestemte organisasjoner og etter dialog med leverandørene. De viktigste eksemplene på dette er de diakonale helseinstitusjonenes avtaler med de statlige sykehusene, de kommunale omsorgstjenestene, arbeidsmarkedstiltakene og barnevernet. Til sammen leverer det offentlige selv 80 prosent av tjenestene, de private 20 prosent.

Den norske velferdsstaten leverer gode tjenester til befolkningen. Ingen burde bli verken overrasket eller opphisset over at mye fungerer godt i det FN omtaler som verdens beste samfunn å bo i. Vi burde alle være lettet over at påstandene om at milliardbeløp lekker ut av tjenesteytingen, er feilaktig. Og alle som er glad i idéen om å bruke demokratisk styring og nasjonalstatens institusjoner til å sikre hele befolkningen tilgang på gode tjenester, uavhengig av sosio-økonomisk klasse og bosted, burde ha som utgangspunkt å bidra til å gjøre dette velferdssystemet enda bedre.

Går løs på budbringeren

Men altså ikke Linn Herning. Heller enn å trekke et lettelsens sukk over at den dystopiske fortellingen om velferdsprofitører heldigvis ikke er riktig, går hun løs på budbringeren. I en dobbeltkronikk i Klassekampen 14. august, også publisert på hjemmesidene til For velferdsstaten, hevder hun at jeg, i min formidling av analyser og konkusjoner i det NOU-arbeidet jeg ledet, er bevisst selektiv i hvilke forhold jeg vektlegger som hovedbudskap. Herning har gjort et stort arbeid i å skrive ned intervjuer og podkaster jeg har gitt, og sammenliknet med teksten i NOU-en. Og så har hun funnet forskjeller i det jeg sier i min muntlige framstilling og hva som står i NOU-en.

Selvsagt er det forskjeller! Alle som formidler ny kunnskap til en større offentlighet vet at det må gjøres kompromisser mellom den forenkling som er nødvendig for å få fram hovedbudskapet og påpekningen av de usikkerheter og forbehold som alltid foreligger. Det er viktig å skille mellom de usikkerheter som er så små at de ikke påvirker konklusjonen, og de usikkerhetene som er så store at man ikke bør påstå noe i det hele tatt.

For eksempel mener jeg at det er lite usikkerhet knyttet til at det er små forskjeller i lønnsnivåer mellom offentlig og privat ansatte, og at påstanden om at velferdsprofitt oppstår gjennom sosial dumping derfor ikke kan være riktig. Det er lite usikkerhet knyttet til å si at Rødt-leder Bjørnar Moxnes tar feil når han påstår at «i årevis har flertallet av velgerne vært maktesløse vitner til den hemningsløse profittfesten på skattebetalernes penger bevilget til velferd.»

Derimot er det større usikkerhet knyttet til å si noe om kvaliteten på tjenestene. Jeg tør derfor ikke uttale meg sterkt om det er private kommersielle, private ideelle eller offentlig sektor som er best til å få mest mulig kvalitet ut av ressursene. Både Fafo og NOU-en etterlyser mer forskning på sammenhengene mellom velferdsprodusentenes organisering og eierskap på den ene siden, og ressursbruk og tjenestekvalitet på den andre. Noen usikkerheter er slik at det ikke kan avklares. For eksempel er det ikke mulig å si om en innskuddspensjon for en ung ansatt i privat sektor er bedre eller dårligere enn en ytelsesbasert tjenestepensjon i offentlig sektor, det vil være avhengig av hva som skjer på verdens kapitalmarkeder i de kommende 25-30 årene.

Det er synd at Herning tror at min formidling lar seg forklare ved at jeg er blitt «høyresidas assistent», at jeg bedriver «en faglig legitimering av høyresidas privatiseringspolitikk», og «ødelegger for et redelig, demokratisk ordskifte om utviklingen av velferdstjenestene». Som fagperson må jeg formidle det jeg etter datainnsamling, analyse og fortolkning oppfatter å være så sikkert at det bør kunne legges til grunn som en kunnskapspremiss for politisk og ideologisk ordskifte. Med Trumps presidentskap fikk hele verden en nyttig leksjon i nødvendigheten av at kunnskapsmiljøer hele tiden utfordrer politikk og ideologi basert på «alternative fakta». At de som motsies forsøker å så tvil om kunnskapens soliditet ved å overdrive de usikkerheter som alltid finnes, er et vanlig fenomen, godt illustrert ved klimafornektere og vaksinemotstandere.

Tverrpolitisk enighet

Den norske velferdsstaten er omgitt av stor, tverrpolitisk enighet. Denne såkalte universelle modellen, hvor alle befolkningens klasser og sosiale lag er omfattet av de samme rettigheter til offentlig finansierte velferdstjenester, leverer bedre sosial og geografisk utjevning enn noen annen kjent modell. Samtidig er velferdsmodellen full av indre spenninger, og den står ovenfor store utfordringer når flere, i nær fremtid, har behov for dens helse- og omsorgstjenester. Det er viktig å ikke ta verken den politiske oppslutningen, eller den økonomiske bærekraften til velferdstjenestene, for gitt.

Jeg ar absolutt enig med Herning i at velferdsmodellen fortjener et «redelig, demokratisk ordskifte om utviklingen av velferdstjenestene». Et slikt ordskifte bør starte med å anerkjenne den enighet som er mellom alle aktører: Det er ingen som er for at private eier- og investoraktører skal kunne trekke ut superprofitt ved å levere tjenester til det offentlige. Alle er også mot et todelt system, hvor ressursrike befolkningslag ivaretar sine tjenestebehov gjennom rene markedsordninger hvor lommeboka avgjør. Det kan da være lurt å begrense skjellsordene, søke mot faktabasert kunnskap og bruke energien på å tenke ut gode løsninger på de tre store utfordringene som velferdsstaten står ovenfor.

Den første er å sikre at befolkning og tjenestebrukere får gode tjenester, på en rettssikker måte i et likebehandlende og solidarisk system. Dette er velferdsstatens fundamentale målsetting, det vil alltid være en jobb å gjøre for å nå dette målet. Den andre utfordringen er å stimulere til kontinuerlig tjenesteutvikling og innovasjon i tjenestene. En teknologisk revolusjon velter nå inn over all personlig tjenesteyting, med potensielt store gevinster å hente for brukermedvirkning, mer spennende jobbinnhold, bedre tjenestekvalitet og større samfunnsøkonomisk effektivitet. Den tredje utfordringen er å sikre den brede politiske oppslutningen om den universelle modellen, og den skattebetalingsvilje som er nødvendig for å finansiere denne.

Tillit og frihet

Debatten om private aktørers rolle bør, etter mitt (statsvitenskapelige) syn, være en søken etter de organisasjonsformer og arbeidsmåter som best understøtter disse målene. Det er en styrke for den norske velferdsmodellen at den er utviklet som et pragmatisk, løsningsorientert, tverrpolitisk prosjekt. Dette har innebåret en innlemming av markedselementer som rettigheter til å velge tjenesteyter, bruk av private underleverandører og anvendelse av styrings- og organisasjonsprinsipper fra privat næringsliv i organisering av den offentlige tjenesteproduksjonen.

Mange mener at tiden er inne for å styre mer på tillit til at profesjoner og fagfolk kan gis større frihet. Jeg mener denne tilliten også kan omfatte en tro på at et mangfold av private velferdsleverandører, integrert i det offentlige velferdsansvaret, kan bidra til en stadig bedre velferdsstat. Dette fordrer en åpenhet om alle sider ved de privates aktiviteter, klok regulering, godt utformede finansieringssystemer og en profesjonell utøvelse av den offentlige bestillerrollen, tiltak som er foreslått og begrunnet i den utredningen jeg ledet.

Dette innlegget ble opprinnelig publisert i Klassekampen.