Kraftig opptrapping av økonomiske tilsyn: – Resultatene så langt er en fin bekreftelse

Første januar i år, overtok Utdanningsdirektoratet ansvaret for å sjekke at pengene private barnehager mottar, brukes riktig. Per sjette april, hadde nyetablerte «Avdeling for økonomisk tilsyn private barnehager» åpnet 75 tilsyn, hvorav 23 var lukket som fullførte. Ett av dem med reaksjon.

– For ett av de som er lukket er det gitt pålegg om retting. På de andre som vi har lukket, er det ikke noe brudd. Det er kjempefint, sier avdelingsdirektør Håkon Holmen, som leder arbeidet.

– Uten å gå for langt, kan vi si at vi ser bra regeletterlevelse i sektoren. Og så har vi veldig mange tilsyn igjen, noen av dem mer komplekse, så det er for tidlig å slå noe fast. Men det er gledelig at vi så langt finner god regeletterlevelse, fortsetter han.

Jurister og økonomer

Sammen med kollega og seniorrådgiver Eli Bævre tar avdelingsdirektøren imot i nyrenoverte lokaler i Fabrikkvegen 13, i et for anledningen snødekt Molde. Alt i alt er de et 40-talls statlig ansatte her.

– Fra før av hadde Utdanningsdirektoratet to avdelinger har i byen. De holder på med økonomi og tilskuddsforvaltning. Da vi kom inn, ble det plassmangel i tidligere lokaler. Så i desember flyttet alle hit, forklarer Holmen.

Omgitt av åpent kontorlandskap og møteromvegger i glass, kan de fortelle at tilsynsavdelingen som er blitt bygget opp nokså raskt i løpet av det siste året, akkurat nå teller 18 medarbeidere, men at de er i ferd med å bli 20. På sikt kan tallet øke opp mot 30, men endelig antall er foreløpig uavklart.

– Det som kjennetegner oss er at vi enten er jurister eller økonomer. Vi har cirka 50/50 bakgrunn fra privat og offentlig sektor. Siden vi skal drive tilsyn med en privat sektor, er det greit med privat erfaring. Også er det greit med forvaltningspraksis. Vi er en god blanding av kvinner og menn, og vi har mange barn. Vi er genuint opptatt av sektoren, lyder introduksjonen.

Risiko og stikkprøver

– Hva avgjør hvilke barnehager dere plukker ut for kontroll?

– Mandatet vårt er at vi både skal gjennomføre risikobaserte tilsyn, og stikkprøvebaserte tilsyn. De stikkprøvebaserte er uttrekk. De risikobaserte finner vi gjennom egne analyser, basert på BASIL-regnskap først og fremst. Men også andre kilder kan bidra til risikovurdering, sier Holmen.

Han nevner blant annet meldingstjenesten på udir.no, der hvem som helst kan gå inn å melde fra ved mistanke om brudd på reglene når det gjelder barnehagens økonomi. Også medieoppslag, eller problemstillinger man vet har vært utfordrende før, er eksempler på momenter som kan virke inn.

– Og så er det viktig å understreke at vi har et veiledningsansvar. God regeletterlevelse kommer av det å snakke med sektoren, sier Holmen.

I starten har ønsket vært å jobbe bredt: Favne hele sektoren og hele regelverket de skal ha tilsyn med.

– Internt har vi organisert oss i fire ulike team. Ett ser på store konsern, ett på små konsern, ett på enkeltpersonforetak og familiebarnehager, og ett team ser på ideelle barnehager, forteller Holmen.

– Ønskes velkommen

Ikke minst er organiseringen i slike team, hvert bestående av 3-4 dedikerte medarbeidere, valgt med tanke på veiledningsansvaret. Det gjør tilsynsavdelingen bedre rustet til å kunne oppsøke de ulike typene barnehager, og forstå deres behov for veiledning innenfor regelverket.

– Vi har oppsøkt en god del allerede. Både PBL (Private Barnehagers Landsforbund), og alt fra små familiebarnehager til de største konsernene. For å forstå utfordringene i deres regeletterlevelse.

– Hvordan har responsen vært, på at dere kommer inn som ny nasjonal tilsynsmyndighet?

– I de møtene vi har hatt med sektoren, og det begynner å bli mange, har vi uten unntak følt oss veldig velkommen. Vi har blitt møtt med genuin interesse og til dels også glede. Og vi opplever veldig mye god drift ute i Barnehage-Norge, svarer Holmen, og fortsetter:

– De vi treffer synes det er bra at vi kommer og forteller hva vi skal drive med, og de forteller oss hva som er krevende og ikke. Noen barnehager ønsker tilsyn velkommen. De synes det er bra å bli sett i kortene, slik at de får vise at de gjør det de skal og at pengene går til barna.

Riktig faktagrunnlag

– Vi er også opptatt av at tilsyn ikke skal være noe skummelt, men sees på som positivt og konstruktivt. Vi går ikke inn med en holdning om at barnehagene bevisst vil bryte reglene. Tvert imot så har vi tillit til de private barnehagene, supplerer Bævre.

– Opplever dere at barnehageeiere, med bakgrunn i skarpt ordskifte og mediedebatter om private barnehager, faktisk ønsker seg tilsyn, for på et vis å bli frikjent for mistanke?

– Det er ikke mange som ringer oss og ber om å bli frikjent.

Tematikken er likevel ikke helt ukjent.

– En del av vårt mandat er å sikre en gjennomsiktig sektor. Våre tilsyn skal sikre at pengene går til det de skal. Mange har nevnt at det er litt negativ presse rundt private barnehager. Vi vil bidra til saklig og riktig faktagrunnlag gjennom våre tilsyn. Det opplever vi at mange sier er veldig bra, sier Holmen.

Etter hvert som tilsyn åpnes, føyes barnehagens navn til en stadig voksende liste, tilgjengelig på udir.no, med opplysninger om hva som i hvert tilfelle kontrolleres. Der framgår når tilsyn ble åpnet, og eventuelt når det ble avsluttet. Når tilsynsrapport foreligger, legges den ved.

Åpenhet en kjerneverdi

– Hvorfor så stor grad av transparens?

– Det er forankret i mandatet vårt. Vi skal vise at pengene kommer barna i barnehagen til gode. Og vi tenker at vi ved å få vist fram det vi gjør, bidrar til at andre sørger for å etterleve. Åpenhet er et viktig prinsipp for oss. Men taushetsbelagte opplysninger vil så klart bli unntatt offentlighet, svarer Holmen, og legger til at det til åpenhetsprinsippet hører med at barnehagene i åpningsbrevet får informasjon om hvorvidt tilsynet er risiko- eller stikkprøvebasert.

De gjør definitivt mest dokumenttilsyn, og så langt utelukkende det. Men har også anledning til å gjennomføre stedlige tilsyn. Det er noe de vil vurdere etter hvert.

– Tilsynene våre foregår digitalt, og vi har et system hvor de utføres. Barnehagene får brevene fra oss der, og kan laste opp svar og etterspurt dokumentasjon i det samme systemet. Tilbakemeldingen fra barnehager som har hatt tilsyn, sier det er en effektiv og god måte å jobbe på.

Inne i datasystemet som er utviklet for formålet, kan barnehagene følge tilsynsprosessen.

Mål om minst hundre i år

På tre-fire måneder har de rukket å åpne 75 økonomiske tilsyn med private barnehager. Det er betydelig mer enn hva som har vært snittet mens oppgaven har lagt hos kommunene (se faktaboks).

Flinke folk, gode systemer og mange måneder med planlegging, er Holmens forklaring.

– Har dere noen konkrete ambisjoner knyttet til antall?

– Vi har i hvert fall en plan om at vi skal ha avlagt en foreløpig rapport på minst hundre tilsyn dette oppstartsåret. Det er en målsetting jeg er veldig trygg på at vi skal nå. Vi har ingen erfaring å lene oss på hva antall angår, men et mål om at det skal vokse betydelig. Vi kommer til å gjennomføre flere tilsyn enn det som har vært gjort før. Og så er det forståelig at kommunene, med en mer kompleks barnehagesektor og med utfordrende problemstillinger, ikke har igangsatt flere tilsyn.

– Hvilke utfordringer har dere sett hittil?

– Det første vi ser er mye god regeletterlevelse, og at vi ønskes velkommen. Og så vet vi at det som er krevende, og en av hovedgrunnene til å flytte denne tilsynsmyndigheten til statlig nivå, er store konsern som kommunene ikke har mulighet til å føre helhetlig tilsyn med, sier Holmen.

Handel med nærstående

Bævre peker på handel med nærstående, som et område som generelt kan være utfordrende.

– Det er noe vi har begynt på, men som vi aldeles ikke er ferdige med, sier hun.

Stikkord kan være husleie, lønn og honorar. Og gråsoner knyttet til bestemmelsen om at kostnader skal være relevant for den barnehagedriften som er godkjent.

– Tilsynsobjekter er enkeltbarnehager, stort sett. Den veien vi går, er også se på større enheter. Hele konsern er ikke uaktuelt. Vi har mulighet til det, sier Holmen.

Avdelingen han leder, kan se helheten og bygge opp nødvendig kompetanse. At de også har overtatt veiledningsansvaret som tidligere lå hos statsforvalterne, gir mulighet til å se hvilke problemstillinger som går igjen, og gi mer lik veiledning nå de skal hjelpe barnehagene å forstå kravene.

Et ledd i dette, er veilederen de har utviklet, som fins tilgjengelig på udir.no.

– Innspill på den, er kjærkomment. Veilederen er tenkt som et levende dokument, og vil kunne oppdateres i tråd med vår praksis etter hvert som vi får mer praksis med tilsynene våre, sier de.

Mulige reaksjonsformer

Dersom tilsynsavdelingens arbeid avdekker at noe ikke er som det skal i barnehagene som de kontrollerer, har de følgende fire reaksjonsformer:

• Pålegg om retting (endre praksis)
• Vedtak om at tilskudd skal holdes tilbake
• Vedtak om tilbakebetaling av tilskudd til kommunen.
• Vedtak om tidsbegrenset eller varig stenging.

– Det siste er et veldig drastisk virkemiddel. For å komme dit må det ha gått en omfattende prosess. Hva som skal til kan jeg ikke spekulere i, men det er vanskelig å se for seg uten at det er en veldig spesiell sak.

– Vedtak om at tilskudd skal holdes tilbake er mildere virkemiddel, og sånn sett mer realistisk at vi bruker. Reaksjonen vi vedtar skal stå i forhold til lovbruddet. Pålegg om retting er noe vi allerede har benyttet, og vi vil kunne bruke tilbakebetaling hvis det er nødvendig, forklarer Bævre og Holmen.

Ønsker tilbakemelding

– Det hender at kommuner gjør feil i beregning av tilskudd til private barnehager. Har dere noen rolle i å rette opp, eller hindre at det skjer?

– Det er ikke en del av vårt mandat. Det vi skal se på er barnehagenes kostnader. Så har kommunene ansvar for tilskuddet. Vi forholder oss til det tilskuddet som er gitt, og gjør ingen vurdering av det.

Det ligger imidlertid an til at de kan bli tillagt noen flere arbeidsoppgaver etter hvert.

Etter Kunnskapsdepartementets syn bør for eksempel Utdanningsdirektoratet, i tillegg til å avdekke enkeltbrudd på regelverket, også kunne kontrollere om barnehagene arbeider systematisk for å overholde kravene til bruk av tilskudd og foreldrebetaling.

I forslaget til endringer i barnehageloven som ble lagt fram for Stortinget rett før påske, inngår derfor at Utdanningsdirektoratet også får hjemmel til å føre tilsyn med at private barnehager oppfyller kravet til økonomisk internkontroll, med virkning fra 1. juli 2022.

– Er det deres inntrykk at regelverket komplisert, og vanskelig å forstå for barnehageeierne?

– Det er det vi ønsker å finne ut, gjennom alle tilsyn. Finne ut hva som er vanskelig, og hva som ikke er vanskelig. For å veilede må vi vite hvor skoen trykker, derfor er det fint for oss å få tilbakemelding.

– Har tillit til barnehagene

– Fins det mange gråsoner?

– Så langt har det ikke spisset seg til. Vi har mange saker som ikke er avsluttet ennå, og de som er avsluttet er ikke av de mest kompliserte. Men det er nettopp gråsonene som vil bli utfordrende. En viktig del av vårt arbeid, vil bli å danne lik praksis og se alle sakene i sammenheng.

På utsiden av vindusrekka hvor tilsynsavdelingens folk sitter samlet i team, spesialisert på hver sine deler av en mangfoldig privat barnehagesektor, er det fortsatt hvitt som dominerer. Snøen faller tett over Molde, selv godt inne i april.

– Overrasker det deg at det at det hittil ikke har vært mer galt å finne?

Avdelingsdirektøren ser opp og sender et nærmest spørrende blikk i retur.

Svaret er nei.

– Vi går inn i dette med en holdning om at vi ikke tror at det er noen som ønsker å bryte reglene bevisst. Vi har tillit til de private barnehagene, og er opptatt av å forstå hvor utfordringene ligger. Og så er resultatene så langt en gledelig nyhet, og en fin bekreftelse, sier Holmen.

Les mer:

Grete driver én av 20 Tromsø-barnehager som ikke har hatt tilsyn de siste åtte årene